一、高校教师职称评聘制度变迁主体分析

按照新制度经济学观点，制度变迁主体存在狭义和广义之分。前者根据主体的层次，分为政府、团体和个人。后者包含所有参与制度变迁的组织或个人。本文采用狭义视角，将推动制度变迁主体分为三个层次，分别是政府、高校和教师。

(一)政府。政府具备制度供给的天然优势。不仅能够最大限度分散改革风险，而且其制度供给所拥有强制性、权威性和普适性是个人和团体所不具备的。纵观高校教师职称评聘制度发展历程，从建国初期实行的技术职务任命制，到“文革”结束后实行的技术职称认定制，再到改革开放后实行的技术职务聘任制，都是政府主导下的政策调整，依靠的是政府强大的行政调控能力和高效的行政执行系统。(二)高校。高校作为教师职称评聘制度变迁主体之一，具有双重身份。一是对政府而言，高校是制度的需求者。改革高风险性和收益不确定性是影响高校改革意愿最根本原因。高校教师职称评聘制度改革是一项系统工程，涉及整个高校用人机制、学术评价、考核评估、合同签订、待遇调整、人员流动、社会保障等一系列举措，仅仅依靠单个学校是不可能实现的，需要由政府出面推动。随着社会发展，政府与高校之间的关系已经成为构建现代大学制度的重要研究内容。二是相较于高校教师，高校是制度的供给者。在推进落实教师职称评聘制度改革过程中，高校依据政府政策，自行研究并出台内部有关实施细则或实施办法，这是高校内部的“法律”，是教师职称晋升的主要依据。教师的资格评审和职务聘任的权力很大程度上掌握在高校手中。与之对应，高校也具备两个层面的权力，一是需求者角度，高校应具有办学自主权。二是供给者角度，内部存在行政权力与学术权力之分。

(三)教师。教师是职称评聘制度变迁的微观主体，是纯粹的制度需求者和政策的接受者。正常情况下，教师只能依规行事、服从领导，严格按照政策和制度规定的要求和程序申报职称，是政策接受者。但并非完全被动。一方面教师可以通过教代会、学术委员会、征求意见座谈会等途径达对制度的看法。另一方面，借助自己的专业学识，通过咨询报告、政策建议等形式向政策制定者和决策者提出具体意见，从而影响制度发展。

二、高校教师职称评聘制度变迁动力分析

促成制度变迁的因素有很多，但人们对利益的需求是促成制度变迁的内在动因。此外，体制机制改革、文化传统变迁、法律法规调整、国外理念冲击等外部环境的变化也会改变各级主体的预期和收益，从而诱发或促使制度变迁。

(一)高校教师职称评聘制度变迁内部动力。对高校教师职称评聘制度变迁内部动力的分析需从政府、高校、教师三方主体考察其内在利益诉求。政府作为制度变迁宏观主体，高度重视发挥高校人力资源优势，调动高校教师服务社会主义建设积极性，为国家发展培养更多合格人才，是其始终不渝地主导和推动高校教师职称评聘制度改革的根本动力。对高校而言，教师职称评聘制度改革引发的阵痛和矛盾，与改革带来的教师队伍整体素质和办学效益提升之间的权衡，是决定其对改革所持态度的关键，只有当后者大于前者时，高校才会积极支持和参与改革。而且，当制度变迁带来的收益足够大时，高校甚至会自行推动制度的改革与完善。否则高校就会消极对待，甚至抵制改革。而教师从满足个人改善生活、追求学术理想角度出发，来决定自己对待改革，对待上级政策的态度。因此，当三者任何一方需求得不到满足时，就会产生制度变革的需求，当这种需求积累到一定程度时，就会引发制度变迁。当然，这种推动变革的力量并不是平均的，政府的力量最强，主导着制度的发展，而高校、教师则不具备这种力量。

(二)高校教师职称评聘制度变迁外部动力。首先，外部体制变革是促使高校教师职称评聘制度变迁的重要推力。从计划经济体制向市场经济体制的转变，同样也引发了高等教育领域用人理念、用人方式、用人机制的巨变，实现从“单位人”向“社会人”转变、变身份管理为岗位(职位)管理，引入竞争机制，强化教师岗位责任意识，建立教师退出机制等有关教师职称评聘制度改革举措就成为政府和高校改革的必然选择。其次，高校办学环境的变化加快了教师职称评聘制度改革的步伐。国内方面，大众化教育时代的到来促使高校高度重视办学效益的提升。随着大学扩招，学生规模迅速扩大，导致整个社会对高等教育强烈需求与高校有限供给能力之间矛盾进一步加剧。而长期人浮于事导致高校在应对挑战时力不从心，因此，打破原有僵化的用人体制，强化内部竞争，优胜劣汰，充分调动教师队伍的积极性，成了高校用人制度改革的重要目标。国际方面，全球化、信息化带来人才在世界范围内流动，而培养、吸引人才的主要力量就是高校，教师职务聘任制度所具有的灵活性和竞争性特点，使其成为职称评聘制度改革的方向。再次，依法调控将是政府对高校教师职称评聘制度管理方式的重要转变。依法治国是一国政治文明的标志。从国家1 993年出台《教师法》开始，陆续颁布《教育法》和《高等教育法》，以法律形式确认了教师职务聘任制度改革方向。随着依法治国的持续推进，有关高校教师职务聘任方面的立法将会更为完善。

三、高校教师职称评聘制度变迁方式

从我国高校教师职称评聘制度整体变迁过程来看，其变迁方式有两大特点：一是政府强制性制度变迁方式主导了整个制度变迁过程。二是以1986年政府实施的教师职务聘任制改革为界，在此后的制度变迁过程中，逐渐有了高校自主探索、自主创新的影子，形成了政府主导下，强制性制度变迁与诱致性制度变迁的结合，体现了制度变迁方式阶段性特点。对于前者，政府通过出台改革文件主导着制度变迁的方向，牢牢控制着职称评审权，包括对评审指标、评审组织、评审标准、评审结果确定或确认均由政府负责；在职务聘任阶段高校的编制数量、岗位总量、结构比例也均由政府核定。对于后者，高校在自主发展过程中，受制于原有体制下僵化的用人理念和用人机制，迫切希望打破对教师的身份限制，通过引入优胜劣汰的竞争机制，实现人员的优化和用人效率的提升。因此，在政府推进高校管理分权的背景下，部分高校借助政府下放办学自主权的契机，展开对教师职称评聘制度改革的探索。一方面，立足自身，吸收借鉴国外高校经验。以2004年北大教师聘任制改革为例，方案借鉴了美国高校对助理教授实行的有限任期、有限次晋升和非升即走的经验，并将改革范围由讲师进一步扩大到副教授。方案所提出的打破终身制铁饭碗、避免学术近亲繁殖、实行人员分级流动等改革理念和具体做法在今天已为各高校教师和整个社会所接受。另一方面，结合实际，推动职称评聘制度模式改革。进入新世纪以来，高校将淡化职称评审，强化教师聘任作为制度改革的方向，推行评聘分开。部分高校(如北京大学、中山大学)改革步伐较快，在改革方案中直接取消职称评审环节，实行全面教师职务聘任制，打破了职称终身制，实现职务能上能下，强化了制度的激励约束作用。

四、高校教师职称评聘制度变迁路径依赖

制度形成之后，利益主体通过制度运行持续获得制度收益，那么制度就会在利益主体的强势推动下沿着既定路径运行，且不断自我强化，形成路径依赖。而这种既定路径，使制度变迁可能进入良性循环的轨道，迅速优化，也可能顺着原来错误路径下滑，甚至被锁定在某种无效率状态下。高校教师职称评聘制度改革属于政府主导下的强制性制度变迁，虽然制度模式历经多次调整，但影响制度效率的一些关键问题却始终存在，需要认真加以分析应对，以避免制度朝着最初相反方向运行。

(一)政府行政管控与高校自治失衡。这源于政府在调控与指导高校人事制度改革时权力边界模糊，对高校一些具体改革措施干涉过多。高校作为一个法人实体和办学主体，享有自我管理、自我发展，实现自主处理高校内部事务的权利。而政府主导下的制度变迁，必然会从维护政府权威性角度出发，采取行政执行手段，逐层下达，层层落实，这恰恰与学校的自主地位以及分权决策体制形成冲突。这是因为办学主体地位的形成往往导致利益主体多元化、决策分散化、权威扩散化，其直接后果是弱化权力中心的权威并瓦解纵向隶属的等级制，进而破坏政府主导型制度变迁方式的有效性。为避免出现这种情况，政府在推动制度变迁过程中就存在限制或故意放慢对高校办学自主权下放的内在倾向。这就是我们现在看到的政府在政策中对资格条件、评价标准、评审程序、岗位设置、岗位要求、合同条款等事无巨细的规范。而理论上，这些权力都属于高校自主用人权的范围。

(二)高校行政权力与学术权力失衡。当前，我国高校教师职称评聘制度改革和现代大学制度建设普遍存在学术对行政的依附。表现在：一是高校内部行政权力主导了高校内部学术资源的配置，包括学科规划、科研立项、人才项目评选、课程建设等，高校缺乏独立的评审机构和学术组织开展上述学术事务，导致资源流向非学术群体，容易滋生权力寻租。二是职称评聘组织行政化。党政领导进入学术机构，必然会挤占教师与学术群体的位置，导致学术群体失声，从而严重影响学术的独立性。三是教师民主参与边缘化。由于高校各级学术组织行政化倾向，使得在这一事关教师切身利益的重要人事制度改革中缺乏教师民主参与决策的政策安排和实现路径。这种情况下，如果不能妥善处理行政权力与学术权力的关系，就摆脱不了行政决定学术的嫌疑，无法避免职称评聘委员会开成党政联席会的尴尬。

(三)教师评价重结果性评价，轻发展性评价。评价是晋升的基础，也是争议的焦点。一是评价理念滞后。从各高校职称评聘实践来看，对教师的学术评价仍然停留在对过往业绩的评价上，注重阶段性评价，忽略了教师职业发展的长期性特点。二是评价标准失衡。重科研、轻教学，重数量、轻质量。科研是硬指标，易于量化(质量姑且不论)。对于教学水平的评价因为教学过程难以重现，教学效果呈现滞后性，而存在较大困难。因而对教师学术评价主要放在研究能力和研究成果方面，较之主要根据他们难于界定的教学能力进行评审，阻力更小。三是评价机制不健全。各级评审组织的专家往往是在会前才确定下来，在这种情况下，专家没有足够的时间来充分了解每一位申报者的情况，只能是听取与会专家对本单位申报人选的情况简介，在信息不充分和非学术因素共同影响下，介绍情况专家往往会拔高对本单位申报教师的评价，并在投票时不可避免会对本单位申报教师网开一面，从而影响评审结果的公正性。

(四)管理滞后造成人力资源隐性流失。教师职称评聘制度本质上是对教师职务资源进行配置，其根源就在于编制岗位的稀缺性。然而权力配置资源一定程度上降低了资源使用效率，造成高校教师人力资源隐性流失。一是岗位设置的静态化。岗位设置是开展教师职称评聘工作的基础。由于岗位设置完成后，往往在很长一段时间内不会做出调整，导致已经满岗或超岗(主要是高职岗位)学科中，许多优秀的中青年教师难以获得职称晋升。这种情况下，个人的努力受制于院系学科岗位数量，造成个人工作积极性下降，转而将精力放于校外，导致这部分教师人力资源的流失。二是忽视对教师聘后管理。教师受聘后，只需在聘期内完成聘用合同中规定的教学科研任务即可。而以能力、业绩为根本，促进教师发展的评价体系没有建立起来。三是缺乏外部竞争。作为聘用核心人才的教授、副教授岗位主要面向校内，除了部分特聘教授岗位，正常条件下教授、副教授岗位受聘人员基本上是本校教师。这种局限于高校内部的岗位竞聘，往往难以避免教师受聘后出现松懈、停滞不前的现象，同样是一种人力资源的隐性流失。

(五)职称评聘工作法制化建设薄弱。目前涉及规范高校教师职称评聘制度的法律主要有《教师法》《教育法》及《高等教育法》。然而法律仅明确了教师职评改革方向是实行职务聘任制，但聘任制的内涵、实施依据、评价标准、聘任程序、解聘程序、争议处理等关键性内容缺失。实践中，主要还是依靠政府部门出台的部门规章来加以解决，制度建设仍然停留在政策规范层面，而政策的特点就是时效性、变动性，依赖政策调整，就难以避免制度的频繁更迭，及由此带来的制度建设权威性降低。其次，高校与教师之间是基于雇佣行为而形成的劳动关系，还是基于管理与被管理者之间形成的行政法律关系，在法学界仍然存在争议。如果是前者，应受《劳动合同法》调整。如果是后者，那么双方就是控制与被控制的关系，而非法律上平等主体关系。法律规定的模糊，使得高校在实践中不可避免会向行政权力一方倾斜，使教师在聘任过程中处于被动的地位，教师聘用权利易受损害。而现行法律针对高校教师在受聘、解聘、续聘等各环节的权益如何进行保护，权利受损时如何获得救济，缺乏具体可操作性的规定，有违现代立法“有权利就有救济”的重要立法原则。

总之，一项符合国情、校情的职称改革制度出台，并能够沿着制度设计的目标和路径坚持下去，不仅有助于教师形成稳定的职业发展预期，同时，也有助于职称评聘制度逐步走向成熟，各种配套改革制度也能逐步跟上。这显然是制度制定者和执行者所共同期待的制度变迁路径。

(参考文献略)

来源： 《人力资源开发与管理》